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_刘桓:政府应增强预算透明度

2017-11-19 19:13

人物简介

刘桓国务院参事、中央财经大学税务学院副院长,北京市政协经济委员会副主任,北京市政协财政预算民主监督小组组长。长期从事财政税收、金融证券理论及实务研究,曾在北京市地方税务局工作,先后任北京市西城区地税局副局长和北京市地税局局长助理等职。先后著有《中国税制》、《纳税检查》、《证券业经营管理》、《财政金融学》等多部著作。

国务院参事刘桓表示,目前财政支出不够公开透明;财政收入增速放缓是大势所趋

改革开放30年来,每次重大改革,财税体制改革都是其核心部分。十八届三中全会在即,民众对可能在全会上公布的若干重大改革利好充满期待。深化财税改革即为其一。

8月9日,国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘桓就税制改革接受新京报记者专访。刘桓认为我国宏观税负在国际上属于中等水平,但财政支出项目不够公开透明,政府应当增强预算透明度。对于房产税试点是否继续扩大,刘桓表示,尽管阻力重重,但改革的动力很足,应当尽快开征。对于老百姓担心的开征房产税后加重税收负担,他认为,在中国目前的情况下,征收房产税的原则是不涉及基本住宅。

税种分类及作用

1 按征税对象为标准大致分为五类

流转税类:包括增值税、消费税、营业税、关税,主要在生产、流通或服务业中发挥调节作用。

所得税类:包括企业所得税、个人所得税,调节生产经营者的利润和个人的纯收入。

财产和行为税类:包括房产税、车船税、印花税、契税、遗产与赠予税(目前我国尚未设立该税种),对某些财产和行为发挥调节作用。

资源税类:包括资源税、城镇土地使用税、土地增值税,调节因开发和利用自然资源差异而形成的级差收入。

特定目的税类:包括城市维护建设税、耕地占用税、车辆购置税等,是为达到特定目的,调节特定对象和特定行为。

2 按税收负担能否转嫁为标准分为两类

直接税:指纳税义务人同时是税收的实际负担人,纳税义务人不能或不便于把税收负担转嫁给别人的税种。我国的企业所得税、个人所得税、房产税等都属于直接税。

间接税:指纳税义务人不是税收的实际负担人,纳税义务人能够用提高价格或提高收费标准等方法把税收负担转嫁给别人的税种。我国的增值税、消费税、营业税等都属于间接税。

中国宏观税负属中等水平

当一个国家的国民收入没有达到一定的水平,即使国家税负水平不高,大家也会觉得税负很重。

新京报:中国的宏观税负在国际上大概是怎样的水平?

刘桓:我国的宏观税负不是世界最高的,也不是最低的,属于中等水平。

新京报:既然是中等水平,老百姓为什么会感到税负痛苦?

刘桓:首先,老百姓认为自己负担税收的能力并没有达到西方国家那么高的水平。

当一个国家的国民收入没有达到一定的水平,即使国家税负水平不高,大家也会觉得税负很重。如果百姓收入比较富裕,满足基本所需的费用只占到收入的一部分,即使税负稍高一点儿也没有问题。

其次,老百姓对于国家财政收支的整体安排不满。北欧国家的税负要比中国重得多,但这些国家的老百姓却没有那么大的争议和反对声。这与老百姓对政府支出安排的满意度有关,这些国家的税收上来后,很多又返给老百姓了,用于高福利和社会保障,北欧的社会保障体系是“从摇篮到墓地”,老百姓交税后就没有后顾之忧。

中国的老百姓觉得自己交了税,结果返还的不多,所以难免有些怨气。不幸福并不是绝对生活水平下降,而是预期不好。我国的储蓄率在世界上是偏高的,百姓为什么储蓄?是因为他们的生活忧虑很多,比如子女的教育、医疗、养老等问题都让大家不敢花钱。

再次,我国的财政支出项目不够公开透明,有时会造成一部分贪腐和浪费。老百姓辛苦努力挣钱交税,尽了很大的公民义务,却不清楚政府把钱用到哪儿了。如果都用在百姓身上,税重一些也无所谓。

新京报:在财政支出方面,政府应该做哪些改进以缓解百姓的不满情绪?

刘桓:要让百姓真正对我国的税收有很好的了解。首先,政府要在一定程度上提高公民的基本福利水平,但是提高不代表盲目的增长,做一些不太恰当的承诺。

百姓合理的诉求要满足,比如上学难、看病难等,但是有些问题也要认真思考,比如北京的公交地铁票价太低。

其次,政府要增强预算透明度,加大公开财政收支预算的力度,除了国防安全这种支出可以适当模糊一些外,其他的还是要公开透明。这些问题解决后老百姓对税负的不满情绪会有所缓解。

财政支出结构应该偏向民生

政府要“以支定收”,在财政收入稳定的情况下,改善支出结构,支出结构应该偏向民生。

新京报:目前我国的财政收入总量及收入增速是合理的吗?

刘桓:从财政收入来看,我认为首先要保证政府开支,税收多少并不是由自己决定的。有一个基本的原理,叫作瓦格纳法则,税收应该满足财政功能,政府要“以支定收”。有些国家议会吵架不吵收入而是吵支出,支出定下来以后,再说今年的收入要比去年增加还是减少。如果增5%够了那就不用增加6%。

我国也是这样,人大开会先讨论支出,总支出以及各分项支出是否合适,比如卫生支出、教育支出分别要达到怎样的目标,然后再定税收多少。所以讨论财政收入的总量,首先要保证政府的基本开支,包括行政经费、社会发展需要的经费、国防军费以及民生开支等。

我国还是发展中国家,很多事情政府还要做,所以税收总量还是要有所扩大,但是增量应该有多大,这是要讨论的问题。今后财政收入增速从两位数变成一位数,应该是大势所趋。

新京报:社会大众目前对我国的财政支出结构还是有诟病的,未来是否应当改善支出结构?

刘桓:在财政收入稳定的情况下,要改善支出结构,支出结构应该偏向民生,民生发展不是说给每人发多少钱,而是提高国民福祉,包括基础建设、卫生条件、环境改善等。在这种情况下,预算要透明,监督要到位。

普及税收知识很重要,公民对税收和预算知识了解太少。我在政协开会,有的政协委员都看不懂报表,这样监督就无从谈起了。

政府该收的税还是要收,修建公共设施的钱都要从税收里来,羊毛出在羊身上。百姓是处于矛盾之中的,收税就不高兴,不收税就高兴,福利涨了高兴,降了不高兴。个人这么想没问题,谁都向往美好的生活,希望生活成本降低,但是站在公民的角度就不能这么想,所以这就需要找到一个平衡点,大家都能接受。

税重了企业家就会离开

从国际情况来看,从上世纪70年代开始到现在的40年中,遗产税是处于逐渐下降趋势的。

新京报:有观点认为,目前中国的流转税或间接税比重过高,所得税或直接税比重过低,你如何看待中国的税收结构?

刘桓:国际上的税收结构有三种不同模式:一种叫做英美模式,也叫萨克逊模式;一种是拉丁欧洲模式,以法国和意大利为代表;还有一种是日耳曼模式,主要是德国的模式;这三种结构很难说哪种更先进。我认为税制结构是与文化传承、民族习惯、历史以及征收水平有关系的。

日耳曼模式是双主体,既不偏重流转税也不偏重所得税,两种税不能相互替代。英美模式偏重所得税,拉丁欧洲模式偏重流转税。三者各有特点。

英国创造出个人所得税,这种税对个人收入的调控最直接,是比较公平的。多数人认为这是最好的一种税收方式,但是它也存在一个弱点,即在直接影响个人收入的同时,会影响到个人的投资。有钱人不会多消费,他们会省下每一分钱去做投资。所以,如果过度剥夺个人收入,虽然很公平,但效率低。

拉丁欧洲模式为什么会以流转税为主?关键是法国等国家找了一个好税种—增值税,增值税税负很公平,传递过程中很均匀,又能保证财政收入及时入库,所以这个税种被称为良税。法国1954年开始实施后风靡全世界。这两种模式在经济发展中各有各的优势。

但世界公认日耳曼模式相对比较好,就是流转税与非流转税相对均衡。

中国的税制结构改革,一开始强调学英美模式。但美国自己也表示,这种做法并不是很好。所以1994年税改就提出了双主体,但实行的结果是增值税为代表的流转税不断增长,到目前为止,增值税加上关税、营业税等形成的流转税占到税收收入比重的70%左右,所以中国还是一个以流转税为主体的国家。在进一步税改中更要强调双主体。

新京报:税制改革的具体做法是怎样的?

刘桓:“十二五”时期,强调结构性减税,也就是税收有增有减,但减税是总趋势,目前来看,减税的措施主要是营业税改增值税。增税有几个方面。

首先,资源环境方面的税收要增加。我们目前有资源税,但这项税种的税收几乎是零,这与整个经济社会的发展是相悖的。经济发展速度很快,但环境很差大家都会不满意,所以现在一些地方在做试点,资源税要扩大范围。

其次是环境税,环境税相对复杂。一是技术领域不好解决,比如按照何种标准去征?二是担心开征环境税后会提升能源资源的价格。而资源能源价格提升是否会影响经济发展,带来通胀压力,这是目前正在测算的。所以既要对一些污染环境的资源能源提高税收,又要防止给经济发展带来通胀压力,这需要很高的掌控能力。所以环境税在我们下一步税制改革中不一定是最重要的,但是个难点。

此外,要增税的税种还有财产税。

新京报:财产税在未来有操作空间的是哪几项?

刘桓:财产税有两大税种,遗产税和房产税。遗产税这些年沉寂了很久,但今年2月份国务院出台了一个关于居民收入分配体制改革方案,其中突然提到,要在适当时机开征遗产税。据说消息传出后,中国的一些富豪开始提出移民申请。

我们算过一笔账,以劳动密集型企业为例,一个企业家投资1000万可以用工70人,投资1亿可以用工800人,如果这些人走了会使失业率提高几个百分点。

新京报:但国际上很多国家都有遗产税,而且遗产税的税率还比较高。

刘桓:从国际情况来看,从上世纪70年代开始到现在的40年中,遗产税是处于逐渐下降趋势的。

70年代遗产税很重,比如日本累进最高一级税率是72%,美国、中国台湾和香港都征遗产税,但现在都在下降。美国在2010年宣布停征遗产税,目前还没有完全恢复;香港2006年宣布取消遗产税。

各国要进行国际竞争,税是一个非常重要的条件,税重了企业家就会离开,经济发展会受影响。这个税种对我们来说很纠结,不征收不合理,但征收伤及无辜或者影响富人投资,也是非常不好的。

在我看来,遗产税在中国一时半会儿还是征不起来。在这种情况下,财产税的核心就是房产税。

房产税不应涉及基本住宅

房产税现在征有些晚了,如果十年前开征,中国的房地产市场或许就不是现在这个局面。

新京报:你赞同尽快扩大房产税试点?

刘桓:房产税现在征有些晚了,如果十年前开征,中国的房地产市场或许就不是现在这个局面了。我赞同尽快扩大征收房产税。

对于建设房地产市场健康发展的长效机制,我认为包括三条,第一条是卡住贷款和资金,第二条是税收调节,第三条是政府投资保障房。这三条如果能同时做到,就可以改变现在房地产市场这种被动的局面。

上述三条中,我认为最核心而且马上就能起到抑制投资效应的就是税收。以往针对房地产的税收为什么没有起到作用?因为它基本都是在交易环节进行调控,这样很容易转嫁到房价本身,致使房价上涨,所以效果不是很明显,大家都说“十年九调控,十年十涨价”。

新京报:自2011年重庆和上海试点房产税以来,两年的时间里,房产税试点并没有再推进,其中的阻力来自哪里?

刘桓:我认为阻力有两种来源。首先,存在技术问题。总体是税源控制。包括房产信息;房子权属划定;以及税基评估。

目前商业房产是按照两个办法评估,原值和租金,但这两个都不适用于民宅。在国外和中国香港地区很简单,有评估房屋价值的中介机构,香港有个地价署,是政府出资组建的一个中介机构,由这个机构评估香港每套房子的价值。但目前我们没有这个机构,政府说多少钱百姓不同意,所以在评估方法上是很麻烦的。

其次,阻力的来源是既得利益者,他们不愿侵害自己的利益,制定政策的人本身是没有房子的人吗?

十年前我们就曾做过准备,最后还是没动,现在想想应该是失策了,如果当时先从一部分高端人群开始,也许现在就已经很成熟了。

新京报:房产税的改革很难推动?

刘桓:那倒也不是。改革的动力还是很足的。

新京报:那要通过怎样的路径推动?

刘桓:我觉得重庆的试点方案就很好。首先是卡住增量房,现在买房都要登记网签。今年政府宣布两个联网,即在2014年7月1日前将个人信息联网,不动产联网,联网成功后,在全国大面积普遍推行房产税试点的条件就比较成熟了。

另外,从存量房里的高端开始征收,不能清理全市的房产,清理别墅区总可以。普通百姓集中的看法也认为应该先让高端人群交税,这个做法是和百姓的一般意愿相吻合的。买得起别墅的人也不太在乎交房产税,一线城市的别墅价值上千万,交房产税对他们不构成太大的经济负担。

但这仅仅是个开始,因为投资炒房的人买别墅的少,还是主要集中在中小户型的民宅。所以对这样的房子要逐渐蔓延,从高端到中端再到低端,今后就可以达到理清所有房产的目标了。

新京报:不少老百姓担心开征房产税会加大自己的税收负担。

刘桓:中国目前征收房产税的原则是不会涉及基本住宅。中国人和美国人不同,房子对中国人来说是生活必需品。所以房产税应当对居民基本住宅免征。

对于基本住宅免征范围,我认为户均180平米以上比较合理。把百姓的基本住房稳住,剩下投资行为住房的交税,这样多数百姓是会理解的。

新京报:在目前的税种中,老百姓感受最直观的是个人所得税,个税需要做调整吗?

刘桓:个税需要调整。目前我国居民收入中,工资薪金占比下降到40%以下,这个比例在新中国成立初期是90%,改革开放初期是50%以上。而在税收上,每年5000多亿的个税中,工资薪金所缴纳的个税占到65%以上,这说明税收的落脚点是有问题的。

相对应的税收应当其他来源的收入交税比重大,而工资薪金交税的比重轻,这是常理,但现在是逆向的,这个需要进行调整改正。

我国目前的资本所得税较轻,打个比方,你挣1万元工资,我拿1万元股息,按照个人所得税税率,1万元工资的税率是25%,1万元股息的税率是10%。工资薪金税重于非劳动所得税,这是一个很大的问题,是需要调整的。

新京报:调整的方向是分类与综合相结合的个税征税方式吗?

刘桓:这种计征方式是有条件的,目前个税总共分11类,并不是所有的类型都适合放在一起。个人劳动所得应该综合在一起,比如工资薪金、劳务费用和稿酬等;其他资本性收入另外综合。把劳动所得、非劳动所得和偶然所得分清楚,三种收入类型按照不同的方式征收。

所得税增税的余地不大

企业所得税现在是25%,其他国家都降企业所得税我们不降,这对招商引资明显不利。

新京报:未来税制改革要进一步强调双主体,你认为流转税与非流转税的比重大概是多少?

刘桓:实际上,长期看还是以流转税为主,不管是从收入水平还是民族传统上看都会是这样,只不过我们会逐渐缩小流转税与非流转税的比例差距。

在美国买东西会实行价税分列,比如标明价格100元,税5元,这是美国人的习惯。中国人不习惯,中国人习惯直接说105元,不用说东西多少钱税多少钱,这和美国不一样。所以中国价税分离的局面会继续维持,流转税占比重大概是一个长期趋势。但我们会逐渐缩小流转税与非流转税之间的差距。

现在的问题在于,我们所得税增税的余地不大,企业所得税现在是25%,其他国家都降企业所得税我们不降,这对我们招商引资明显不利。

我们去温州和东莞等地,好多企业并不是倒闭,而是都离开了。过去投资有优惠政策,现在已经结束没有了,所以很多企业都去了越南柬埔寨等地区,这些地区的税收政策优惠幅度非常高。

一些企业在越南办厂,税法规定企业所得税是25%,但是15年内有优惠,前4年企业所得税为0,第5-13年是5%,第14-15年是10%,15年以后税才是25%。所以原来在大陆的外资企业,甚至是一些内资企业很多都跑去了那些地区。

我们一些税收减得也很多,比如对小微企业的减税,所以企业所得税方面减税的空间不大。

同时,个税大规模增加的空间也不大。

新京报:在中国实行价税分列比较难,所以如果降间接税增直接税的话,老百姓会直观感受到直接税增加了,而无法感觉到间接税下降?

刘桓:价税分列在我国接受起来比较难。

价税分离目前来看会有问题,比如说买个东西花了110元,价格是100元,税10元。如果税降到了5元,卖家还可以把价格变成105元,总价仍然是110元。这么做其实是把百姓给忽悠了。

因此政策上的调整和选择不能过分超前,中国朝着这个方向走没问题,但是需要一个过程。我认为这个过程三五年实现不了。我们探讨问题要立足当下,解决当下的核心问题,像总体税负问题、房产税问题和个税问题等,更加现实一些。

新京报:实现双主体的税制还有很长一段路要走?

刘桓:双主体并不意味着流转税和非流转税一定要平分,目前是不平衡,但是正在慢慢改。未来随着流转税的降低,在总量适当增加的情况下,所得税占的比例有所提高,但这不是所得税主动提上去的,而是因为流转税降低,在增量中所占的比重下降,导致结构发生变化,使所得税比例提高。

新京报:也就是说所得税的提高弥补不了流转税的下滑?

刘桓:是的,补不上。

我们放缓财政收入增长速度,具体说放缓的主要是流转税增速,所得税增速基本不变。

比方说过去流转税和所得税的增速都是10%,现在所得税依旧保持10%不变,但流转税降到8%左右,总体税收增速就从10%变成了9%。在整体增速放缓的情况下,差异慢慢缓解,所得税比例相对提高,流转税比例相对降低,需要长期过程才会逐渐接近。

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发布时间:2017-11-19 19:13

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